观点:保市场还是百姓？住房保障须解决三大困惑

从上世纪90年代中期起，中央政府在重视房地产市场发展的同时，推出了一些重要的住房保障政策和措施。众所周知的“经济适用房”和“廉租房”概念，就是在1994年和1998年分别提出来的。10多年过去了，各地在住房保障上作了一些努力，取得了一定成效，但也存在一些问题。总的来看，造成这些问题的主要原因是，认识不够统一，行动不够坚决。

目前，有以下三个问题，需要进一步予以剖析和廓清：

强调财政缺乏，还是强调政府责任

不少地方在提到住房保障的时候，总是有意无意地说，要根据本地的实际情况，要量力而行。一些经济欠发达地区这样讲，不少经济较发达的地区也这样讲。财政缺乏，成了许多地方住房保障不力的主要遁词。

财政是否真的缺乏呢？可以2000年为界，将前后两个5年的地方财政收入作一比较。1996年至2000年，全国各地的财政收入合计为25156亿元。2001年至2005年，全国各地的财政收入合计为53162亿元。后5年的地方财力比前5年增长了1.11倍。即使扣除通货膨胀因素，财政收入的增长还是非常惊人的。可见，所谓财力缺乏的理由，是不成立的。

那么，为什么遇到住房保障时，就要说财政缺乏呢？这实际上反映了一些地方政府在如何使用分配财力、政府的责任向何处倾斜等问题上的认识不清。

政府的责任，首先是解决民生问题。因此，政府的财源当以民生为先。中国古代先哲，就曾提出一系列重视民生的观点。比如《管子·霸业》指出：“以人为本，本治则国固，本乱则国危。”几千年来，古代先哲的正确观点，被历史上众多开明统治者奉为经典，开创了太平盛世局面。当代中国，是一个自觉地用古今中外人类先进文化武装起来的共产党执政的国家。共产党执政的初衷是什么？“为人民谋幸福”。这就是要为绝大多数人民谋好生活，就是要抓民生，并且要比古今中外做得更好。因此，由党所领导的各级政府的第一责任，就是要解决民生问题。政府的财源以民生为先，也是理所当然。

住房保障属于民生的基本组成部分，是需要财政优先投入的民生问题。首先，民生问题是一个丰富的体系，包括衣、食、住、教、医、行等。其中，衣、食、住三个方面，是人类生存的基本要素，构成了民生最基本的部分。因此，住房是民生的基本问题。其次，民生的要求（包括住房的要求）是多层次的，也需要多层次地予以关注。民生要求可以简单地分成低要求的生存尊严层次、中低要求的适度改善层次、高要求的舒适享受层次。以上各个层次的民生要求，都是政府需要关注的。但是，都关注并不意味着都要“一视同仁”。低要求的生存尊严层次、中低要求的适度改善层次，是需要政府首先和优先关注的。政府的住房保障安排，就是为解决住房问题上的中低要求而设立的。最后，在衣、食、住三个民生问题中，在城市中衣、食方面普遍解决得比较好，唯有住房解决滞后，摩擦相对突出。所以，政府应当优先集中财力，解决住房保障问题。先保市场，还是先保百姓

2005年、2006年，中央政府部署了一系列调控房地产市场的措施，强调要抓好住房保障。在较短时期内，各地房地产市场过热的趋势，得到了不同程度的缓解，包括商品房交易量的平缓或适度下降等。但是，也有少数地方过分忧虑，住房保障的改善和供应的扩大，会导致商品房交易的进一步下降，因此，对加强住房保障采取了不太积极的态度。这种把住房保障与房地产市场发展对立起来的思想，有失片面。

第一，指导思想的颠倒。在如何处理房地产市场和住房保障的关系上，把市场好坏放在第一位，把住房保障放在第二位；而不是反过来。造成这种颠倒的原因是：不了解政府的责任首先是解决民生，不了解住房保障属于民生的基本组成部分，是需要优先也可能优先解决的；以为发展就是市场和经济的增长，自觉或不自觉地要求各种非经济增长事务，比如住房保障等，要为市场和经济增长让路；在对待各类社会群体的利益取向和感情倾向上，偏向于市场中的强势群体的要求，相对忽视弱势群体的要求。

第二，对市场关系的误解。误解之一，以为市场可以解决百姓的全部住房问题。上世纪90年代中后期，旧公房制度改革进入高潮，大量旧公房出售给了百姓，迅速提高了住房的私人占有率；此外，当时住房市场面临着供大于求的形势，市场房源充分并有积压趋势。于是，人们误以为市场可以解决全部住房问题。误解之二，以为住房市场交易量和住房保障供应量，具有此消彼涨的关系。实际并非如此。因为，住房保障供应的数量，根本上是受保障群体数量制约的，不可能是无限的；再者，住房保障群体的经济收入，短期内是相对固定的，不会因为住房保障供应数量的变化，在短期内大量进入或退出住房市场。因此，把住房保障同房地产市场的发展对立起来，其实是杞人忧天。

实际上，住房保障问题处理得好，对于房地产市场的稳定和社会的稳定，具有积极的推动效应。如果住房保障完善、供应适度，困难群体得到适当的住房和尊严，住房市场就会避免非市场的社会压力和无端的房价上升预期，有利于住房市场的稳定与社会的安定团结。反过来，如果住房保障薄弱、供应不足，困难群体在无法得到适当的住房和尊严的同时，还要面对高高在上的市场房价，容易造成心理失衡、加剧社会摩擦，也不利于住房市场的稳定和发展。

偏重实物，还是偏重货币

多年来，中国各地住房保障的方式基本是，重货币保障、轻实物保障。这表现在，由政府帮助的以微利价格出售给普通百姓的经济适用房建设逐步减少；廉租房政策逐渐向房租补贴倾斜等。

住房保障可以采取多种方式，其中货币化补贴方式，具有效率优势，是长期以来世界各国住房保障的发展方向。目前，许多发达国家和地区采用这种保障方式，让政府对于建造、购买或租赁住房的居民，实施或明或暗的货币补贴，包括房租补贴、购建房低息贷款、购建房贷款担保和贷款利息免征个人所得税等。但是，结合当前的中国国情，重货币保障、轻实物保障的思想和实践，弊多利少。

实行货币补贴为主的住房政策是有条件的：一是，社会阶层结构应由金字塔型向橄榄型转变。金字塔型结构，即小部分人富裕，而大部分人不太富裕或贫穷的结构。在这种社会结构中，人们的住房消费能力往往较为薄弱，因此，要扩大住房的保障面，且较多地提供实物型保障。橄榄型结构，即中等收入家庭及其财富成为社会主体的结构，人们的支付能力与住房市场价格基本适应，住房消费能力较强，住房保障的覆盖面较小，且没有大规模实物保障的必要。二是，住房短缺问题缓和。住房短缺较严重时，政府必须提供较多的住房实物保障。这是因为，如果在住房严重短缺时实行租金或其他货币补贴，面对短缺造成的房价上升，中低收入家庭仍然无力租赁或购买到价格低廉的住房，而住房实物保障更容易直接解决中低收入家庭的住房短缺，达到公平的目标。而当住房短缺问题得到缓和时，采用货币补贴，则更加有利于居民自主购、租住房，有利于市场机制发挥调节作用。

就我国而言，绝大部分地区的社会经济条件，还没有达到大范围实施货币补贴的阶段。从社会阶层结构来看，中国城镇的社会阶层结构还是金字塔型，即经济收入少或较少的家庭占大多数；个别沿海城市正在向橄榄型发展的过程中，但还是以金字塔型结构为主。从住房供求来看，中国经过十多年的发展，住房供求矛盾得到了较大缓和。但是，大量中低收入阶层需要的中小房型、中低价位（含租金）的住房，还是严重短缺。因此，我国不仅需要适度扩大住房保障的覆盖面，而且需要更多地提供住房实物保障。