上海人口密度偏低规模偏小 移民数量尚需增加

前段时间，我在东京参加世界银行为《世界发展报告2009》召开的咨询会。这个即将出版的报告集中讨论了为什么经济发展伴随着空间的集聚，为什么在当今世界各地，大城市仍然在长大等问题。与会者讲到了一些对中国城市和区域发展非常有用的证据。比如，富国也有小城市，但功能主要是连接大城市和农村，并为农村提供服务。美国和法国也曾经长期有着比较大的地区差距，但后来就出现了区域间差距缩小的趋势。从整个世界来看，越富的国家，地区间差距越小。

在未来20至30年内，中国经济和社会发展最为重要的一个主题将是城市化和经济活动向沿海地区的集聚。经济理论和实践都证明，经济活动的空间集聚是现代经济的持续推动力，有利于“将蛋糕做大”和城市间合理分工的协调发展，也可以提高土地利用效率。在中国，未来的空间集聚将主要发生在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区大都市圈，这三大地区的人口应占到全国人口的50%至60%。如果上海经济发展想继续领跑全国，那么，必须抓住这一机遇，率先加快人口和经济活动的集聚，将上海进一步做大做强。

朝这个方向努力，目前还面临着思想和体制两个方面的障碍。体制上的两个障碍，首先是户籍制度，以及与此相关的城乡分割，以及在上海市内部存在的本地人与新移民间的“二元社会分割”。另外是缺乏一个长三角区域间合作的利益分配机制，能解决在经济集聚过程中的体制和市场分割问题。

在思想认知上的第一个误区是，上海人口密度太高了。必须明确，新一轮现代经济增长（特别是进入后工业化阶段的城市发展）必须以人口和经济活动的集聚为前提。一些代表性的世界性大都市，如东京和巴黎，人口仍然在继续增长。曾经有10年，东京实施了首都功能分散策略，其结果不仅是东京受损，而且全日本经济也受到了负面影响。与其他世界性大都市相比，上海的人口规模偏小，人口密度偏低。从未来上海经济发展的目标而言，其人口规模更是偏小的。我们的测算结果是，在未来20至30年时间里，上海人均GDP按年均8%至10%的增长速度将达到目前东京的水平，其人口规模应至少达到2500万甚至3000万。而1992年至2006年期间，户籍人口平均每年仅增长5.62万，即使计入非户籍常住人口也仅每年增长22.31万，不能满足上海城市发展的需要。

在思想认知上的第二个误区是，认为上海人口进一步增长将带来交通、环境、治安等一系列社会问题。其实，如果与东京和巴黎相比，上海的交通基础设施和管理还有很多差距，而发展交通（特别是轨道交通、有轨电车等），本身就是经济发展的一个方面。至于治安，要降低犯罪，根本之策在加快社会融合的建设，向低收入阶层提供更多公共服务，减少低收入者的空间聚居。从这个意义上来说，解决在城市扩容的过程中产生的各种问题，就是城市发展的进程。而放弃规模，就是放弃发展。上海服务业（特别是高端服务业）增长缓慢就与对人口规模要求较高的第三产业（如文化、会展、教育、艺术等）发展不足有关。

在思想认知上的第三个误区是，上海需要控制移民数量，而且让移民在上海交社会保障来缓解上海的人口老龄化危机。这并不是最优的政策。原因如下：其一，在城市扩容过程中，只要新增移民的人口年龄较轻，就可以不断地缓解老龄化压力，而不应该在养老享受上有所区别。其二，由于办暂住证有许多现实障碍（比如房东不愿出具租房证明），实际上大量在沪工作的新移民并没有参加政府为他们提供的养老保障。其三，限制户籍的结果，将是常住人口增长数量大大超过户籍人口增长数量，长此以往，将在上海形成一个数量庞大、比重很高的外来人口阶层（其中不乏受过高等教育者和高收入者），他们不能享受与上海市民同样的权利和福利，会将使社会分割日益严重，为上海未来的社会和谐埋下极大隐患。

如果上述三个方面的思想误区被突破，那么，可以从放宽户籍制度限制为抓手，有序地推动城市新移民与本市居民在社会保障、教育、劳动力市场等方面的融合。在有序放宽户籍限制时，可优先考虑已经在上海有固定职业和稳定收入者，以及受高等教育者。同时，政府应采取措施，促进本地居民与新移民之间的社会融合，防止低收入的城市新移民在空间上形成聚居。

从长远来看，全国范围内需要形成一个有利于劳动力跨地区流动和城市化的统一的社会保障体制，在全国经济发展差距还比较大的情况下，上海可以率先推动在长三角内部形成部分统一的社会保障体制，为推动长三角地区市场融合打下制度基础。当然，这可能在短期内扩大城市间的发展差距，以目前的体制，经济相对落后地方政府会因此而抵制市场整合。为此，上海应与其他长三角城市共谋大计，在市场整合和共同发展的同时，形成一个在长三角区域内的利益协调机制，对经济集聚过程中可能出现的相对利益受损者提供补偿。

中国是不是可以跨越经济向沿海大城市集聚的阶段，而期望现在就缩小地区间的差距？我的回答是“不”！只有进一步发展空间集聚，中国的地区间差距才可能最终在经济持续增长的前提下缩小。对于中国来说，如果离开集聚效应，将损失巨大，而且不仅是东部城市的损失，更是整个国家的损失。

陆铭 复旦大学经济学院副教授