人民时评：“占优补劣”背后的用地发展模式之思

国土资源部最近发出通知，试行耕地评级，各地补充耕地数量质量按等级折算。这一通知，针对的是当前“占用耕地补偿制度”在执行中出现的一个突出问题，即“占优补劣”。也就是针对补充耕地的等级达不到被占用耕地等级，运用等级折算系数，用增加补充耕地数量的办法来解决土地质量不高的问题，来达到耕地生产能力的平衡。

一边是18亿亩耕地的底线，一边是各地发展对土地的膨胀式的需求，如何解决土地供求矛盾？早在2004年，国务院即出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，在强调严格保护耕地的同时，规定的第三条明确指出，“严格执行占用耕地补偿制度”：各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

然而，这一充分考量各地发展对用地的合理需求的制度，在各地的具体实际中被解构，不幸被“防止”所言中。国土资源部有关负责同志最近表示，目前“最突出的问题集中反映在补充耕地的质量上”。“许多地方补充耕地分布在交通偏远、不便耕作、农田生态系统脆弱或有生态障碍的地方，农田基本条件较差，耕地质量不高，许多地方还出现抛荒现象；大多数补充耕地也普遍缺少后期管护。”

许多地方之所以“占优补劣”，除了主观上“把眼睛只盯在土地开发整理资金这块肥肉的争取上，而对加强项目管理和土地开发整理效益考虑不周”，也就是只想向中央要钱，而不想干点实事，对所补充的耕地进行整理。在客观上也是因为，补充耕地的地方原本就不适合作为耕地使用。你再怎么开发整理，它也不可能达到一定质量。一个显见的道理是，如果这里本就适合作为耕地，它又怎么可能等到现在才被开发出来？

然而，即使通过等级折算的办法，在理论上能达到耕地生产能力的平衡，但我们仍有理由担心，在当下这种对用地的如此强烈需求的趋势下，在若干年后，只怕连那些生态脆弱之地、不毛之地也难以寻觅了，没地可置换了。有人戏称，将来这种置换要么只存在于纸上，说在哪里补充了多少亩，其实都是子虚乌有；要么也来个梯度转移，发达地区从欠发达地区置换，欠发达地区从贫困地区置换，等到无地置换了，就到外国置换去？

如此占优补劣，从一个侧面说明，许多地方把上述国务院决定中的第三条，当成了国家实行“严格保护耕地制度”的一个突破口，而不是完整地理解上述决定是要严格管理土地的精神实质。在这种情势下，我们仅仅要求做到“牢固树立遵守土地法律法规的意识”，“严格依照法定权限审批土地”，显然是不够的。

人多地少的根本性矛盾，决定了我们“节约用地”，不能仅仅重在“开源”，而应重在“节流”，在现有被使用的土地上，做好土地用途的结构调整的大文章。优化土地用途，合理规划布局，集约使用土地，必能在最大限度上遏止对耕地的占用。

而从长远发展来看，我们需要反思的是现有用地发展的模式。是不是该反躬自问一下，发展就一定要圈出一块地来吗？就一定要建一个什么园区吗？发展就一定要占用耕地、占用土地吗？答案是否定的。实现发展的方式多种多样，土地利用的方式也多种多样，关键是我们要按照科学发展观的要求，进一步转变发展思路，而不是把心思都用在“发展必须占地”这条独木桥上。